Développement durable: un projet à l’échelle mondiale [ Planning Paper 85 - 01/02/1999]

Tout n’a pas commencé à Rio. Mais c’est là que les éléments épars de ce projet furent rassemblés pour la première fois avec une recherche de cohérence à l’échelle mondiale. Comme tout processus humain, ce projet n’a pas la prétention d’être infaillible. Mais la synthèse des tendances insoutenables des modes de développement actuels faite par la Communauté internationale à la CNUED a démontré sa nécessité.

Ce planning paper propose un premier bilan des progrès et échecs rencontrés depuis la CNUED dans la mise en oeuvre de ce projet. Son fil conducteur est le Plan d’Action 21. Appelé aussi Action 21 ou Agenda 21, il s’agit d’un plan planétaire pour l’amélioration des conditions de vie de tous au 21 ème siècle. Il fut adopté lors de cette conférence de Rio après des années de longues et difficiles négociations internationales.

Six ans plus tard, le projet de développement durable conçu à Rio est toujours vivant. L’une des preuves en est la réalisation de la promesse faite par la Communauté internationale à Rio de se retrouver tous les ans pour suivre, pas à pas, la mise en oeuvre d’Action 21. L’engagement de convoquer un premier Sommet d’évaluation au bout de cinq ans a également été tenu, sans attendre, cette fois, 20 ans, comme ce fut le cas entre les Conférences de Stockholm (1972) et de Rio (1992). Ce processus d’évaluation est neuf. La Communauté internationale est en effet plus habituée aux grands élans politiques qu’à ces exercices de “monitoring”, contradictoires et minutieux, où les gouvernants sont invités à rendre compte des réalisations de leurs promesses. Cette veille constante est pourtant nécessaire au succès à long terme de tels projets.

Le “Sommet de la Terre +5” préparé et tenu à New York pendant la première moitié de l’année 1997 avait donc pour objet de faire le bilan des premières années de la transition vers un développement durable. C’est de ce “Sommet +5” que proviennent une grande partie des données rassemblées ici et l’optique adoptée dans ce texte: rendre justice à la complexité et à la richesse de ce processus de changement. Ce tableau n’est ni noirci ni rosi par rapport au bilan qu’en a fait l’ONU en 1997. Il montre simplement que peu de progrès ont été réalisés depuis le bilan qui avait été fait en 1992 à la Conférence de Rio. Il en conclut qu’une intensification des efforts est requise pour traduire ces pensées globales et engagements internationaux en actes nationaux et locaux.

Ce bilan mondial rassemble des données au sens large, englobant des résultats de négociations internationales postérieures à Rio, des indicateurs de l’état du développement et de l’environnement mondial, ainsi que des leçons tirées d’expériences relatives à l’environnement et au développement et d’autres connaissances sur leurs tendances actuelles. Lorsqu’aucune traduction officielle n’existe, les textes d’origine sont cités en langue anglaise. Ces citations constituent en effet des données d’autant plus utiles que toutes les nuances de leur contenu sont conservés.

La plupart des principes, actions et objectifs figurant dans les textes adoptés à Rio visent à “décloisonner” les approches classiques des problèmes d’environnement et de développement. Les données présentées ici portent donc sur des domaines bien différents, tant environnementaux et économiques que sociaux ou institutionnels. Elles proposent un tableau de l’évolution des efforts faits pour s’orienter vers un développement durable. Mais ce tableau n’a pas la prétention d’être exhaustif. Il a pour objectif de montrer l’intérêt et la diversité de cette approche. Il est construit sur base des données du Sommet +5 rassemblées par la Commission du Développement durable des Nations unies parce que cette commission est la seule à avoir cette fonction de “forum global” centré sur cette question. Il va de soi que de nombreux autres forums internationaux traitent, notamment, d’aspects particuliers du développement durable.

Depuis 1992, ce projet de développement durable s’est ainsi précisé. En liaison avec ses piliers “environnement” et “développement” élaborés à Rio, son pilier social s’est progressivement consolidé. Une série de grandes Conférences internationales après la CNUED, ont en effet adopté, elles aussi, l’optique du développement durable pour définir leurs engagements relatifs aux aspects sociaux du développement. Elles sont reprises en première annexe à ce bilan et largement évoquées tout au long de cette analyse.

Les critiques ne manquent pas (ONG, médias, etc.) à propos du manque de punch de cette panoplie de textes internationaux négociés mot à mot par les représentants et experts de quelques 180 pays et du peu d’effets concrets qu’ils ont eu sur le terrain jusqu’ici. Ces critiques contribuent certainement à assurer la vitalité du processus politique mais elles sous-estiment aussi parfois les difficultés réelles de concrétisation des idées du développement durable.

Le volontarisme politique a, certes, un rôle fondamental à jouer dans la réalisation d’un développement durable. Mais ce serait une erreur de mettre toutes les difficultés de mise en oeuvre sur le compte de l’absence de volonté politique. Un changement de cap du développement est aussi un lent processus d’apprentissage collectif. Elaborer de nouvelles politiques en faveur d’un développement durable, qui soient à la fois souhaitées et acceptées par les populations qu’elles concernent, requiert la mise en place et le rodage de mécanismes institutionnels de type nouveau. Des programmes de recherche scientifique permettant de fonder les nouvelles mesures à prendre sur des connaissances transdisciplinaires (ou “décloisonnées”) suffisantes doivent aussi avoir eu le temps de porter leurs fruits.

Les sept parties de ce planning paper suivent donc un fil conducteur partant des engagements pris à Rio en 1992 pour aboutir aux stratégies de mise en oeuvre nationales et locales d’Action 21 attendues de la part de tous les Etats et organisations internationales pour 2002. Sachant que ce document est, aujourd’hui encore, aussi peu connu que la Déclaration des Droits de l’Homme l’était six ans après son adoption, la première partie rappelle la fonction et le contenu d’Action 21. Elle résume aussi le processus prévu pour assurer sa mise en oeuvre au niveau mondial. Les cinq parties suivantes proposent un bilan général de cette mise en oeuvre. Elles suivent l’ordre d’Action 21 en examinant respectivement ses grandes composantes politique (en guise de préambule), sociale, économique, environnementale, participative (les grands groupes sociaux) et instrumentale (les moyens d’exécution). La dernière partie s’interroge sur les stratégies de développement durable à mettre en oeuvre pour faire face à tous ses enjeux. Elle illustre tout d’abord cette vaste question par l’exemple de la lutte contre les changements climatiques. Elle conclut par une réflexion sur les stratégies de mise en oeuvre d’un développement durable qu’il illustre par le mécanisme récemment mis en place en Belgique par les autorités fédérales pour répondre à cette question

Les parties III, IV, V, et VI de ce rapport examinent systématiquement les évolutions socio-économiques, environnementales, relatives au rôle des grands groupes sociaux et relatives aux moyens d’exécution enregistrées depuis la CNUED de Rio. L’approche de l’ONU identifiait, pour chaque grand thème d’Action 21, les réalisations marquantes depuis Rio, les tendances prometteuses et les espoirs déçus, afin d’en dégager les enjeux et priorités pour l’avenir. Dans la même optique, la synthèse proposée ici dans les parties III, IV, V et VI met en évidence, tant que possible, les éléments suivants pour chaque thème:

• tendances lourdes à infléchir: les tendances insoutenables (n’allant pas dans le sens d’un développement durable) qui se sont perpétuées malgré la CNUED et qui sont donc à infléchir;
• impulsions au changement: les principales actions entreprises depuis la CNUED et allant dans le sens du programme défini dans Action 21;
• inflexions récentes sur la voie d’un développement durable: les progrès observés depuis la CNUED, grâce à elle ou à d’autres impulsions allant dans le même sens, qui sont sur la voie d’un développement durable et sont donc à soutenir.
  

Telle est la base, ni optimiste ni pessimiste, des “stratégies de développement durable”. Composées de politiques et de mesures ayant pour objectifs ces inflexions et ce soutien, ces stratégies devront renforcer les impulsions au changement dont l’ampleur et le nombre sont encore manifestement insuffisants. Au conflit inutile entre pessimisme et optimisme, elles substitueront l’alliance nécessaire entre lucidité et volonté.

En montrant quels sont les problèmes à résoudre, la présente publication prend en quelque sorte le contre-pied du désenchantement ou des dénonciations simplistes relatifs à la lenteur du suivi de Rio. Elle aide à mieux comprendre la complexité de l’“approche globale” pour surmonter les obstacles actuels au développement durable de la Planète. Pour rendre opérationnelle cette approche globale, une série de petits pas ont déjà été faits dans tous les domaines. Ce sont les premiers effets à court terme de ce projet de changement de cap à long terme.