Duurzame ontwikkeling: een project op wereldschaal [ Planning Paper 85 - 01/02/1999]

Niet alles is begonnen in Rio, maar het was wel de eerste keer dat versnipperde elementen van dit project bijeengebracht werden op wereldschaal. Zoals het gehele menselijk handelen mag dit project niet de pretentie hebben om onfeilbaar te zijn. De synthese die tijdens de Conferentie van Rio gemaakt werd van de onhoudbare vormen van ontwikkeling, heeft echter haar nut bewezen.

Deze Planning Paper maakt een balans op van de vooruitgang die werd geboekt en van de moeilijkheden die aan het licht kwamen bij de uitvoering van dit project sedert de conferentie van Rio. De handleiding voor dit project is Agenda 21, een wereldomvattend plan dat de levensomstandigheden van iedereen in de 21ste eeuw moet verbeteren. Agenda 21 werd op de Conferentie van Rio goedgekeurd na een aantal jaren van moeizaam overleg op internationaal niveau.

Nu, zes jaar na Rio, staat duurzame ontwikkeling als project nog steeds in de kijker. Een bewijs daarvan is dat de internationale gemeenschap haar in Rio gedane belofte is nagekomen om jaarlijks de toepassing van Agenda 21, stap voor stap, op te volgen. Zelfs de beloofde top waarop na vijf jaar een en ander zou worden geëvalueerd, is er gekomen. Deze keer heeft men geen twintig jaar gewacht op een evaluatie, zoals dat het geval was met de Conferentie van Stockholm (1972) die pas in Rio (1992) terug aan bod kwam. Een dergelijke evaluatie is nieuw. De internationale gemeenschap brengt immers vaker grote maatschappelijke visies voort dan een vaak conflictueus en minutieus werk van monitoring, waarbij aan regeerders gevraagd wordt de verwezenlijking van hun beloften te komen toelichten. Willen dergelijke projecten op lange termijn succes hebben, dan is constante waakzaamheid geboden.

De "Top van de aarde +5" (verder in deze Planning Paper gebruiken we “Top+5” om hiernaar te verwijzen) werd tijdens de eerste helft van 1997 in New York voorbereid en vond daar ook plaats. De Top+5 nam de eerste jaren van overgang naar een duurzame ontwikkeling onder de loep. Nu moet dit wereldomvattend intergouvernementeel overleg niet worden verward de internationale vergadering van de NGO’s die datzelfde jaar in Rio bijeenkwamen voor een “Rio+5” balans. De in deze tekst verzamelde gegevens en de visie op duurzame ontwikkeling zijn die van de Top+5: zij onderstrepen de complexiteit en de rijkdom van de dynamiek die inherent is aan het veranderingsproces dat duurzame ontwikkeling is. Het beeld dat hierna wordt geschetst, is dus gelijklopend met dat van de Top+5, niet pessimistischer maar ook niet rooskleuriger. Het toont simpelweg aan dat er sedert de Conferentie van Rio weinig vooruitgang is geboekt. Hieruit kan worden besloten dat er meer inspanningen moeten worden geleverd, wil men algemene bedenkingen en internationale verbintenissen omzetten in nationaal en lokaal beleid.

De balans op wereldschaal verzamelt gegevens in de ruimste zin van het woord en omvat resultaten van internationaal overleg na Rio, indicatoren van de toestand op het vlak van ontwikkeling en van het leefmilieu op wereldvlak. Daar-naast worden er ook lessen getrokken uit ervaringen op het vlak van milieu en ontwikkeling en uit andere kennis over actuele trends. Omdat van sommige teksten geen officiële vertaling bestaat zijn ze in de oorspronkelijke taal geciteerd. Deze citaten zijn veel beter bruikbaar als gegevens omdat de nuances van de inhoud erin bewaard gebleven zijn.

Het merendeel van de beginselen, acties en doelstellingen die aan bod komen in de goedgekeurde teksten van de Conferentie van Rio, beogen een ontsluiting van de klassieke aanpak van milieu- en ontwikkelingsproblemen. De gegevens in deze Planning Paper hebben daarom betrekking op zeer uiteenlopende domeinen: zowel milieu en economie als maatschappij en institutionele omkadering. Tezamen geven ze een idee van de ontwikkeling van de inspanningen in de richting van duurzame ontwikkeling. Exhaustiviteit wordt daarbij niet nagestreefd. De veelheid en de verscheidenheid aan gegevens toont alleen maar het belang van een dergelijke aanpak aan. De gegevens zijn afkomstig van de Top+5, die bijeengebracht werd door de Commissie voor Duurzame Ontwikkeling (CSD) van de VN. Deze commissie is het enige forum op wereldschaal dat zich toespitst op dit onderwerp. Het spreekt echter voor zich dat veel andere internationale fora zich met onderdelen van duurzame ontwikkeling bezighouden.

Sinds 1992 werd duurzame ontwikkeling steeds nader omschreven. Samen met de in Rio uitgewerkte pijlers "milieu" en "ontwikkeling" heeft de sociale pijler stilaan vorm gekregen. Een reeks grote internationale conferenties na Rio hebben duurzame ontwikkeling als uitgangspunt genomen om sociale aspecten van ontwikkeling te definiëren in hun verklaringen en overeenkomsten. De eerste bijlage bevat een overzicht van die conferenties. Ze komen immers ruimschoots aan bod in de hierna volgende analyse.

Kritiek is er volop (NGO’s, media, enzovoort) omtrent het gebrek aan punch van dit arsenaal aan internationale teksten, waarover door de vertegenwoordigers en experten van zo’n 180 landen woord voor woord onderhandeld werd, en omtrent het weinige effect dat zij totnogtoe op het terrein gehad hebben. Die kritiek draagt er ontegensprekelijk toe bij dat het politieke proces levendig blijft, maar onderschat soms de werkelijke moeilijkheden bij het tot stand brengen van de ideeën inzake duurzame ontwikkeling.

Voor de verwezenlijking van duurzame ontwikkeling is politieke wil van heel groot belang. Toch zou het fout zijn om dan maar meteen ook de politiek alle mislukkingen te verwijten. Een verandering van ontwikkelingskoers is een immens traag, collectief leerproces. Een nieuw beleid ten gunste van duurzame ontwikkeling uitwerken, dat door de bevolking wordt gewenst, gedragen en aanvaard, vraagt om nieuwe vorm van bestuur. Bovendien moet dit nieuwe beleid onderbouwd worden met transdisciplinaire wetenschappelijke programma’s.

De zeven hoofdstukken van deze Planning Paper hebben als leidraad de in 1992 in Rio aangegane verbintenissen, die in 2002 moeten resulteren in strategieën voor een nationaal en lokaal beleid in alle staten en internationale instellingen. Men moet er rekening mee houden dat Agenda 21 nog even onbekend is als de Universele verklaring van de rechten van de mens op haar zesde verjaardag was. Daarom brengt het eerste deel de functie en inhoud van Agenda 21 in herinnering en geeft het een samenvatting van het geplande proces om te komen tot een wereldwijde toepassing van Agenda 21. De vijf volgende hoofdstukken maken een algemene balans op van die toepassing op volgende terreinen: politiek, sociaal-economisch, milieu, participatie en beleidsinstrumenten (middelen voor implementatie). In het laatste hoofdstuk komen de strategieën die een antwoord kunnen geven op de vastgestelde problemen aan bod. De noodzaak en de urgentie van zulke strategieën wordt daarin geïllustreerd aan de hand van de case van het klimaatbeleid. Tot slot zijn een paar bedenkingen bij strategieën voor de toepassing van duurzame ontwikkeling toegevoegd, geïllustreerd door het recent in België door de federale overheid opgezette mechanisme om aan die vraag tegemoet te komen.

De hoofdstukken III, IV, V en VI van deze Planning Paper onderzoeken respectievelijk de evoluties sinds de Conferentie van Rio op socio-economisch vlak, milieu, inzake de participatie van de grote maatschappelijke groepen en inzake beleidsinstrumenten. De benadering van de VN bestond erin om voor elk groot thema van Agenda 21 de opvallendste verwezenlijkingen, beloftevolle trends en teleurstellingen sinds Rio in kaart te brengen. De bedoeling was om daaruit les-sen te trekken over de prioriteiten en uitdagingen voor de toekomst. Met dit doel voor ogen wordt de vooropgestelde synthese voor elk thema in de hoofdstukken III, IV en VI als volgt voorgesteld:

• Moeilijk omkeerbare trends: ontwikkelingen die niet in de richting van duurzame ontwikkeling gaan en die zich hebben verdergezet ondanks de Conferentie van Rio.
• Impulsen voor verandering: voornaamste initiatieven ter implementatie van -Agenda 21, genomen sinds de Conferentie van Rio.
• Recente keerpunten op weg naar duurzame ontwikkeling: vooruitgang die waar-genomen werd sinds Rio (dankzij de conferentie of dankzij andere impulsen).

Deze structuur laat toe om de onhoudbare trends (deel 1) aan te wijzen en na te gaan welke trends gunstig zijn voor duurzame ontwikkeling (deel 3) en die bijgevolg ondersteund moeten worden. Op basis hiervan kunnen “strategieën voor een duurzame ontwikkeling” gedefinieerd worden, bestaande uit een ondersteunend beleid en maatregelen voor verandering.

Dit is de basis, noch optimistisch, noch pessimistisch, van strategieën voor duurzame ontwikkeling. Deze strategieën, samengesteld uit maatregelen voor de omkering van hardnekkige trends en ter ondersteuning van gunstige ontwikkelingen, moeten impulsen geven aan evoluties die nu nog manifest tekortschieten. Ze vervangen het zinloze debat tussen optimisten en pessimisten, door een samengaan van luciditeit en goede wil.

Deze Planning Paper stelt een systematisch onderzoek naar onopgeloste problemen op wereldschaal voor. Daarmee vormt deze Planning Paper een beetje het tegengewicht van de “onttovering” die er heerste bij de opvolging van Rio. Die benadering helpt tegelijkertijd begrijpen dat een wereldomvattende aanpak van de huidige ontwikkelingsproblemen van de planeet wenselijk is. Om die wereldomvattende aanpak te operationaliseren, werden er op alle vlakken al kleine stapjes voorwaarts gezet. Het zijn de eerste verwezenlijkingen op korte termijn die ingrijpende veranderingen op langere termijn voorafgaan.